國家發改委《通知》對依法必須招標范圍的影響

近日，國家發展改革委發布了關于進一步做好《必須招標的工程項目規定》和《必須招標的基礎設施和公用事業項目范圍規定》實施工作的通知（以下簡稱“《通知》”）。

《通知》是關于《必須招標的工程項目規定》（以下簡稱“16號令”）和《必須招標的基礎設施和公用事業項目范圍規定》（以下簡稱“843號文”）的解釋和補充說明。

《通知》對包括國有資金的定義、工程項目中單項采購的認定適用、納入依法必須招標的工程類服務的范圍、合并采購的原則、工程總承包項目招標以及政府采購工程的適用等問題進行了詳細的闡述，對當前認定項目是否屬于依法必須招標項目中很多實際存在的問題進行了明確，切實解決了“依法必須招標項目”邊界模糊的問題。并且對采購人在非依法必須招標項目中的自主權進行了強調。

 一、銜接上位法定義“國有資金”

1、將“預算資金”規范為“《預算法》規定的預算資金”。
包括一般公共預算資金、政府性基金預算資金、國有資本經營預算資金、社會保險基金預算資金。

2、援引《公司法》對“占控股或者主導地位”進行了解釋說明。 
出資額占有限責任公司資本總額百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本總額百分之五十以上的股東；出資額或者持有股份的比例雖然不足百分之五十，但依其出資額或者持有的股份所享有的表決權已足以對股東會、股東大會的決議產生重大影響的股東；國有企業事業單位通過投資關系、協議或者其他安排，能夠實際支配項目建設的，也屬于占控股或者主導地位。項目中國有資金的比例，應當按照項目資金來源中所有國有資金之和計算。   

《通知》通過將原規定中“預算資金”和“占控股或者主導地位”兩個關鍵概念與上位法進行銜接，解決了概念定義模糊不清導致招標人（招標代理機構）無法準確認定項目是否屬于“國有資金”的問題。

 二、對單項采購確立“獨立參照標準”原則

通常同一個工程建設項中往往包括施工、設計、監理等各類合同，以往對依法必須招標認定中就出現諸如“800萬的施工項目中，50萬的設計要不要招標”的問題。嚴謹起見，很多招標人內部樹立了“一項達標，全體招標”的理念。 

單項采購分別達到16號令第五條規定的相應單項合同價估算標準的，該單項采購必須招標；該項目中未達到前述相應標準的單項采購，不屬于16號令規定的必須招標范疇。

以上原文內容就明確了單項采購“獨立參照標準”原則，即同一個工程建設項目中的各項施工、重要材料設備采購和工程服務類應分別根據400萬、200萬、100萬的標準來確定是否屬于依法必須招標范疇。不同類別單項之間，以及相同類別不同單項之間的認定相互獨立，沒有關聯性。

 三、對工程類服務的范圍進行了明確
 

原16號令中，對工程服務的描述是“勘察、設計、監理等服務的采購”，“等”字的存在同樣對依法必招項目范圍認定起到了干擾。況且在19年的《中華人民共和國招標投標法（修訂草案公開征求意見稿）》中第三條，將工程造價服務納入了工程服務范疇。

 對16號令第五條第一款第（三）項中沒有明確列舉規定的服務事項（勘察、設計、建立）…不得強制要求招標。
  

對于工程服務的范圍明確為勘察、設計、監理三項，其他項不得強制要求招標。此外，對于“大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目”的范圍也明確為原文中明確列舉的事項。

 四、對合并采購的原則進行了規范

原16號令中“可以合并”的措辭同樣模棱兩可，造成了實際操作中很多招標人由于擔心戴上“肢解項目規避招標”的帽子，“可以合并的要合并，不可以合并的，創造條件也要合并”，本次通知中對“可以合并”的進行了解釋說明。

根據項目實際，以及行業標準或行業慣例，符合科學性、經濟性、可操作性要求。

以上說明對項目合并的原則進行了規范，切實解決了“合還是不合”的難題。

 五、新增工程總承包認定標準

自2016年《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中提出“推廣工程總承包制”的改革任務以來，各領域都在積極推行工程總承包制，配套制定《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》也于2020年3月1日起實施。但由于工程總承包是施工、勘察、設計、重要材料設備中數項的合并，16號令中對此沒有準確的認定標準。

總承包中施工、貨物、服務等各部分的估算價中，只要有一項達到16號令第五條規定相應標準，則整個總承包發包應當招標。

《通知》中新增了對于工程總承包依法必須招標的標準的認定，即只要單項達到相應的400萬、200萬或100萬，整個總承包工程就應該招標。解決了工程總承包依法必須招標認定的空白。

 六、強調采購人自主權

《通知》中強調了招標人在非依法必須招標項目中享有的自主權，任何單位和個人不得違法干涉。

值得一提的是，國家發改委曾經于今年4月20日發布過《國家發展改革委關于<必須招標的工程建設項目規定>（修訂征求意見稿）》，該規定是在《必須招標的工程項目規定》（國家發展改革委令第16號）和《必須招標的基礎設施和公用事業項目范圍規定》（發改法規規〔2018〕843號）兩文合并的基礎上對包括相關概念進行了補充、解釋和強調。通過對比可以看出本次《通知》與4月20日的《規定》在內容上高度相似。

本次《通知》雖未如業界所期待的縮小依法必須招標的范圍（其文件性質也不允許這么做），但是通過對16號令和834號文詳細的解釋、明確的枚舉，將依法必須招標的籠子扎緊，體現了國家持續深化招標投標領域“放管服”改革，努力營造良好市場環境的指導思想。