解析 │ 招投標文件、中標通知書、施工合同的法律效力順序
《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》第二十二條規定，當事人簽訂的建設工程施工合同與招標文件、投標文件、中標通知書載明的工程范圍、建設工期、工程質量、工程價款不一致，一方當事人請求將招標文件、投標文件、中標通知書作為結算工程價款的依據的，人民法院應予支持。 本條款的適用情境是:建設工程經過了招投標程序，甲方作為建設方發出了招標文件，乙方是施工企業制作投標文件參與投標，經過評標后，確定乙方中標，并發出中標通知書。但是在中標確定后，建設方利用其優勢地位，希望得到更好的條件，又就建設工期、工程價款、工程范圍等實質性內容與承包商進行協商，最終簽署的建設工程施工合同與招標文件、投標文件的內容不一致。這個時候如果起了糾紛，要以建設工程合同還是招投標文件作為結算依據呢?本條款給出的結論是:要以招投標文件和中標通知書作為結算依據。 理解此條款，我們要區分招投標法和普通債法的關于訂立合同的不同規則和價值取向。 （1）依據《民法典》第四百七十三條的規定“要約邀請是希望他人向自己發出要約的表示。拍賣公告、招標公告、招股說明書、債券募集辦法、基金招募說明書、商業廣告和宣傳、寄送的價目表等為要約邀請”。招標文件屬于要約邀請，依據合同以要約—承諾方式訂立的規定，在債法領域，要約邀請本無約束力。 （2）但在招投標法領域內，招標文件具有重要的法律意義。依據《招標投標法》第二十七條、第四十一條的規定，投標文件作為要約，必須對招標文件進行實質性的響應，否則就是廢標。 第二十七條第一款的規定：投標人應當按照招標文件的要求編制投標文件。投標文件應當對招標文件提出的實質性要求和條件作出響應。 第四十一條 中標人的投標應當符合下列條件之一：(一)能夠最大限度地滿足招標文件中規定的各項綜合評價標準；(二)能夠滿足招標文件的實質性要求，并且經評審的評標價格最低；但是投標價格低于成本的除外。 第四十二條第一款 評標委員會經評審，認為所有投標都不符合招標文件要求的，可以否決所有投標。所以評標委員會對于投標文件，只能做出中標或者不中標的結果，不能有其他選擇。 《招投標法》之所以作出這樣的規定，是因為招投標法規定的招投標，體現的是公開、公平、公正的原則，招標人和評標委員會要公平對待所有投標人，如果允許在公開程序之外搞小動作，那就破壞了公開公平公正的原則，損害了其他未中標人的利益，所以，招投標法對這種行為嚴格禁止。 （3）《招標投標法》第四十六條第一款規定“招標人和中標人應當自中標通知書發出之日起三十日內，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質性內容的其他協議”。 《招標投標法實施條例》第五十七條也有明確的規定。該條規定“招標人與中標人簽訂合同的標的、價款、質量、履行期限等主要條款應當與招標文件和內容一致”。這里說的標的也就是工程范圍，履行期限也就是工期。這兩條規定是制定該第10條司法解釋的重要依據。 該條文實際包含了兩層意思，一是中標合同只能依據招標文件和投標文件的內容訂立；第二層意思，既不允許中標合同違反招標文件和投標文件訂立，也不允許當事人采取訂立陰陽合同手段，另行訂立背離中標合同實質性內容的其他協議。第二層意思在本解釋第二條，本條著重在第一層意思。 （4）招標文件、投標文件、中標通知書、施工合同的效力順序 上述列舉了招投標法第四十六條、第二十七條、第四十一條、第四十二條的規定，明確了三個原則：一、投標文件必須對招標文件進行實質性響應；二、評標委員會只能做出中標或者不中標的選擇，并向中標者發出中標通知書或者否決所有投標；三、施工合同只能依據招投標文件、中標通知書簽署。 （5）最高人民法院民一庭負責人就該解釋接受采訪時，特別強調“最重要的是，第10條確定了一項基本原則，即當事人簽訂的建設工程施工合同的實質性內容只要與招標文件、投標文件、中標通知書的記載不一致，就應當以招標文件、投標文件、中標通知書作為結算建設工程價款的依據，以徹底杜絕黑白合同，明招暗定現象”。所以，最高法院非常重視第十條的基石作用，其也必將在實踐中對于維護建筑市場秩序起到重要作用。
